国内政策【切换】 国际政策

跻身生物技术全球十强，南非政府怎么做？

早在2009年，南非科技部部长潘多尔在国家生物科技研讨会上向世界宣布：南非已不满足作为非洲的生物技术中心，目标2018年要跻身生物技术领域的世界十强。时光荏苒，虽然目前南非生物技术产业综合实力与发达国家之间仍存在一定差距，但在新兴经济体和发展中国家里可谓佼佼者，尤其在创新生态培育方面具有众多亮点可寻，值得关注。本文按照时间脉络，从国家制度、战略规划、机构演变自上而下的视角阐述南非生物技术创新生态的演化，以期为区域创新实践带来一些启发。

历史上南非生物技术产业历经波折

二十一世纪前，生物技术产业从未得到南非政府的重视和支持。回溯历史，1967年12月4日，医生克里斯蒂安·伯纳德在南非开普敦成功的完成了世界首例人类心脏移植手术，但这一伟大壮举没有打动当地政府对医学和生物技术的支持，政府仍集中资源发展采矿业、纺织业等资源消耗和劳动密集型产业。直到1994年，新政府成立之后，才开始真正对生物技术产业进行全面支持和大力推动，一系列政策措施相继出台。在往后的二十年间，南非生物技术产业也经历了众多波折，但一次次的失败带来了诸多宝贵的发展经验，力促南非生物技术产业迈向更高的台阶。

始于NBS的南非生物技术产业腾飞

2001年，南非国家科学技术部发起了南非生物技术产业发展战略(National Biotechnology Strategy，NBS)，真正将南非生物技术产业推上跨越式发展道路。NBS战略的目的是通过全面发展生物技术产业的基础研究、应用研究能力和产业发展载体从而将南非生物技术产业打造成具备世界影响力的战略性新兴产业。据统计，NBS发布后至2007年，南非政府为支持生物技术产业发展，共投入4.5亿兰特（约3200万美元）。同时，NBS出台后，南非政府在以下几点作出了重大的战略部署和调整：

➤南非生物技术产业发展需要众多专业代理机构和中介机构的参与

➤ 基础科学研究和应用科学研究能力需要大幅加强，要着重建立一支高端人才队伍

➤ 对生物技术产业的投资需要重点关注产业化应用和产品的国际化

根据这些重大战略部署，南非政府实施了一系列新举措，如在推动研发成果产业化应用时，在当地和国际范围内鼓励PPP合作模式，并借此在各地成立生物技术区域创新中心(Biotechnology Regional Innovation Centres，BRICs)。一些经济部门和立法部门也通过不同的职权范围支持生物技术产业的创业、创新和投资。在产业规划方面，2008年南非国家科技部生物技术产业部在NBS的基础上发布《南非生物技术产业10年规划（2008-2018）》，将生物技术产业视为重点扶持产业，并出台一系列配套计划和项目，如2008年出台的《农场转变制药厂战略》(Farmer to Pharma)，对制药厂等生物技术企业设立给予各项优惠政策。立法方面，南非政府逐步推动知识产权和研发资金管理的改革。2008年，南非政府正式允许研究人员利用政府科技财政支出获得的科研成果与知识产权开展研究，一些州立机构成立了国际知识产权管理办公室、知识产权管理基金，并在各大学、科研机构内设立技术转移办公室（technology transfer officesTTOs）和公共研究机构(Public ResearchOrganisations PROs)，从而全方位推动科学研究和产业化应用。

新政府创新机构设置框架—生物技术产业

在国家科学技术部的主管和领导下，南非生物技术产业创新和发展机构主要可以分为两大类，划分为“国家机构”和“地方机构”，国家机构主要由国家生物信息网络(NBN)、国家生物技术创新中心（PlantBio）和生物技术公众认知项目（PUB）组成。在南非技术创新局（TIA）成立之前，这些机构为南非生物技术产业发展提供了重要的支撑，而地方机构主要由一些地方生物技术创新中心构成（具体如图1所示）。

图1 南非生物技术产业创新机构设置蓝图2001-2008

1 国家机构

国家生物信息网络（NBN）坐落于开普敦，由政府和一些国有背景的信托机构共同发起。NBN主要负责生物技术产业高端人才信息、计算机技术、基础设施建设、培训、人才住房以及外部创新合作网络方面的信息库建设。由于管理经验不足和资金的匮乏，NBN于2008年正式解散。

国家生物技术创新中心（PlantBio）主要功能为开展相关领域的基础科学研究和少部分的产业化应用。成立之初，PlantBio主要聚焦食物安全和扶贫，较少涉及比较前沿的科学领域，被TIA合并之后，国家生物技术创新中心的核心功能才开始逐渐完善和发挥。

生物技术公众认知项目（PUB）于2003年由隶属国家研究基金委的南非科技进步局发起，目的是宣传生物技术产业的潜力和对经济发展的重要作用。PUB每年都会定期举办一些生物技术产业论坛，扩大生物技术产业的国内外影响力。值得注意的是，PUB虽然是在DST旗下运行和发展的，但最后并未被TIA所合并。

2 区域性机构

生物技术区域创新中心（BRICs）。生物技术区域创新中心包括了科学实验室和孵化器，孵化器被称之为（eGoliBio），由Godisa信托机构投资成立，坐落于约翰内斯堡和开普敦，主要对接两地高校科研院所，基于众多基础科学、应用科学开展进一步试验和产业化应用。总的来说，生物技术区域创新中心是个人、民营企业生物技术产业创新与发展参与最活跃的部门。

CapeBiotech、LifeLAB、BioPAD。开普生物技术创新中心（CapeBiotech）、东海岸生物技术财团（夸祖鲁-纳塔尔省）（LIFElab）以及非洲生物技术合作发展部（BioPAD）都是区域性的创新合作机构。CapeBiotech和LifeLAB主攻生命健康领域，而BioPAD更多关注农业、环境生物科技。其中，BioPAD受到了国家科技部的直接经费支持，2002年成立就被认为是区域生物技术产业化应用和推动经济增长的重要功能载体，同时BioPAD中有一部分来自国家科技部的支持经费由专业信托机构专门管理，负责投资优秀项目，形成具有竞争力的生物技术企业。2002-2006年BioPAD共投资孵化企业超过2亿兰特（约1400万美元）。各区域生物技术创新中心具体功能如表1所示。

表1 区域创新机构功能及空间分布生物技术区域创新中心 区位 功能 开普生物技术创新中心 CapeBiotech 开普敦 推动产业化发展和创新能力提升，管理政府支持的资金用于投资生命科学项目，孵化优质企业 生命科学实验室 LIFElab 东部沿海地区 生物工艺技术和生命健康科学的基础研究、应用研究，提供研发服务 非洲生物技术合作发展部 BioPAD 约翰内斯堡 环境生物技术主要推广者，同时兼备孵化器功能

资料来源：http://www.dst.gov.za/ 南非国家科学技术部

3 技术创新局的诞生和贡献

为配套10年规划，2008年，南非国家科学技术部出台了《技术创新局行动方案》，并成立了技术创新局（TIA）。TIA涉及较多领域，包括了矿业技术、能源技术、先进制造业、信息科技业，但其中支持或最关注的领域是以生命科学、生物科学、农业科学为主的生物技术产业，大量科研经费投入到了生物技术产业的发展之中。根据南非科技部研发中心出具的《研发试验调查报告2014》显示，2014年生物技术产业研发投入占全领域的48.8%，高校院所生物技术产业获得科研经费占所有领域的34.9%。TIA是一个独立的公共部门，合并了原先科技部众多直属机构，如上文提到的LIFElab，BioPAD，PlantBio，CapeBio。除此之外，Tshumisano [1]技术信托基金，创新基金（InnovationFund）和先进材料计划（AMTS）也加入其中。

技术创新局的根本目的在于通过各种财政和非财政措施，提升国家以及私人企业、研发机构的创新能力，促进技术成果产业化，彻底改变南非技术创新能力和经济发展水平相对落后的状况。技术创新局主要发展理念为5er，即A connector、An active funder、A facilitator、A service provider、Technological innovation thought leader，资源与技术的桥梁、积极提供风险资金的源泉、科技创新障碍的清道夫、全方位的服务者、创新思想的引领者。

针对生物技术产业而言，TIA仍然延续着以往生物技术产业管理分割模块，但其营运和管理模式发生了较大的改变（如图2所示）。首先，TIA生物技术发展部门仍然有国家层面的生物技术创新发展中心和区域生物技术创新发展中心组成，同样是国家机构和地方机构的分割，但在职能上开始形成差异化和垂直化的分工模式。国家创新发展中心主要负责以下几个职能模块：（1）国家生物技术产业发展战略规划；（2）全面的监管（包括技术风险控制）；（3）为区域生物技术创新机构提供支持，并且协调TIA内外机构围绕产业创新发展开展工作和协同；（4）投资管理审核。对一些重大生物技术项目发展及产业化应用投资进行审核。

相比过去而言，区域生物技术创新中心除了进行基础科学、应用科学研究和产业化，逐渐开始积极构建和拓展创新网络，很多机构开始转向生物技术识别和投资。TIA通过各项孵化投资、研发服务和成果转化，2010-2012年，共实现收入近12亿兰特（约8500万美元），从一味的产业扶持转向商业盈利，从而保证了可持续发展的态势，可见南非国家科技部已经彻底吸取了当初NBN解散的教训。除了国家TIA中心给予的经费支持外，地方生物技术创新中心向各地州立基金寻求合作，帮助更多的生物技术项目孵化企业。

图2 南非生物技术产业创新机构设置蓝图2008-至今

TIA成立之后，地区生物技术创新中心的产业化、商业化的功能被迅速放大，不断加强了对经济增长的贡献，地区TIA机构已俨然成为了一个集聚科学研究、产业化应用、科技成果转化、机遇识别与投资为一体的综合功能性平台。图3为技术创新局和区域创新机构孵化的地区生物技术龙头企业。

图3 TIA、区域生物技术创新中心和当地产业化网络

启 示

南非生物技术产业创新发展正引起世界的关注，政府在其中扮演着重要的角色，一些举措为后发地区创新实践提供了启示：

第一，政府创新治理理念的转变。南非TIA在推动生物技术创新发展中始终贯彻了5er的理念，即政府扮演资本与技术对接的中介者、科技创新研究工作的服务者、中小企业发展的咨询者、风险资本投入者以及基础设施的建造者。是管理型政府向服务型政府转型的典型案例。因此，政府职能转变必须有一定的思路和理念，才能指导工作开展。

第二，政府不能一直扮演创新服务的无偿资助者。对于战略性新兴产业发展和技术创新的初级阶段，政府的资金支持和各种激励势必会产生积极的效果。然而，产业创新发展要向更高层级跃迁，市场与创新主体往往起到决定性作用，通过市场化导向的扶持政策和投资管理才能使得科学研究促进经济发展和利益共享，同时通过产业基金，引导基金吸引更多社会资本、技术和资源的流入，才能更好使产业发展进入良性循环。

第三，引入专业第三方管理项目资金。一方面，要通过引导基金的方式吸引社会资本参与科技创新项目和企业的投资。其次，尝试将一部分政府科研项目资金，通过引入第三方专业机构对项目进行评审、资金管理和投资，以市场化的运作模式提升政府科研项目资金的使用效率。

[1] Tshumisano为技术信托基金，设立于2002年，通过在各大学设立技术创新站，联动产学研合作，为中小微企业发展提供相应的技术服务，促进技术创新活动开展，成立第一年总共服务570余家中小企业，2008年与各类区域创新中心共同组建技术创新局。作者：张宓之，上海市科学学研究所战略规划研究室助理研究员。文章观点不代表主办机构立场。