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英国对Fintech的扶持与监管之道

【财新网】（专栏作家 雷曜 特约作者 芦国荣）英国把Fintech作为当前金融发展的重要目标，英国金融管理部门既加以“严管”又给予“厚爱”。一方面立法明确监管职责、范围和具体要求，一方面发起“项目革新”、“监管沙盘”等扶持计划，使英国在金融科技方面处于相对领先和监管科技。

普惠理念引领下，中国还将继续发展移动通讯技术、数据技术和良好用户体验支撑的互联网金融，不妨借鉴推出适合中国金融市场改革发展实际的政策举措。

FCA集中适度监管

金融危机后，英国金融监管主体由金融服务监管局（Financial Service Authority，FSA）转为由审慎监管局（Prudential Regulation Authority，PRA）和金融行为监管局（Financial Conduct Authority，FCA）分别承接审慎监管和行为监管职能。2013 年 4 月成立的 FCA 依据《2000 年金融服务与市场法案》（Financial Services and Markets Act 2000， FSMA），开始承担对金融科技创新的监管，其主要监管思想是平衡创新与风险的关系，以达到适度监管的目的。

目前，欧洲近一半的金融科技初创企业在英国。大量的金融科技企业和人才汇集在伦敦，包括全球第一家 P2P 公司 Zopa 和全球第一家众筹平台Crowdcube。《2015 年金融科技百强榜单》中，18家为英国公司，国家排名第一。英国金融科技公司年收入达200亿英镑，跳过传统金融中介、利用创新科技提供金融服务的小型企业收入 36 亿英镑。

针对发展最迅速、规模最庞大的 P2P 和众筹业务，FCA于2014年3月发布了通过互联网众筹及通过其他媒介发行不易变现证券的监管办法，将P2P和P2C业务归为“借贷类众筹”（Loan-based crowdfunding），建立了以信息披露制度为核心，包括借贷类众筹平台最低审慎资本标准、客户资金保护规则、信息报告制度、合同解除权、平台倒闭后借贷管理安排与争端解决机制共七项基本监管规则；将股权型众筹拓展为投资型众筹，从投资者身份、投资额度及投资咨询要求等方面提出了更高的监管要求。对于网络银行和第三方支付等业务，英国监管当局没有单独制定法规，将其纳入原有监管规范之中，监管依据主要是FSA于2009年颁布的《银行、支付和电子货币制度》。

“项目革新”计划 帮助初创企业熟悉监管法规

针对金融科技创新企业不熟悉金融监管规则，也不知道如何从监管部门获得业务许可的难题，FCA于2014年10月推出“项目革新”（Project Innovate）计划。

该计划强调支持创新并保护消费者利益，建立了两个机制，承担不同阶段的任务：一是由孵化器提供政策咨询，帮助初创企业获得 FCA 的许可，如提交符合 FCA 规定的商业计划。二是由创新中心从监管角度向持牌企业提出合规建议， 包括派出专家团队与企业探讨创新想法及蕴含的商机，帮助企业了解应承担的责任，探讨监管机构是否需要修订法规等。

这一计划明确了“非正式引导”的原则，即企业不能以政策咨询的内容为依据，要求FCA做出政策承诺。这为FCA提供了更有弹性的参与空间。FCA也可藉此掌握企业的商业模式，明确行业发展趋势，做出政策准备。

孵化器和创新中心对金融科技初创企业的推动作用明显，根据Christopher Woolard. UK Fintech的数据，成立一年来共收到支持请求413份，其中52%得到支持，18 家企业已经获得许可，21家企业即将获得许可。

监管沙盘 降低创新监管的不确定性

作为金融科技监管创新的重点，为金融科技行业理解和执行监管政策并减少合规成本，监管当局追踪金融科技发展提供便利，FCA于2016年5月9日正式启动了监管沙盘（Regulatory Sandbox）。澳大利亚、新加坡等国家和地区的 金融监管当局都推出或即将推出监管沙盘。类似于中国的试点改革，监管沙盘提供一个“缩小版”的真实市场和“宽松版”的监管环境，在保障消费者权益的前提下，允许金融科技初创企业对创新的产品、服务、商业模式和交付机制进行大胆操作。

FCA 监管沙盘包含大量企业数据和消费者的真实反馈，初创企业可充分利用沙盘反映的市场、行业和消费者情况，有针对性地完善创新产品和服务，减少创新产品、服务等投放市场的时间，降低监管风险，助力初创企业吸引更多投资。监管沙盘的测试时间一般为 3 至 6 个月。

FCA 从 5 个方面判断金融科技企业是否适用监管沙盘进行测试。（1）创新产品或服务应支持金融服务业发展；（2）产品或服务的创新显著；（3）创新直接为消费者创造价值；（4）沙盘测试目标明确；（5）企业创新和合规意愿强烈。FCA 保留关闭测试的权利。申请获批后，FCA 要求企业提供完整的测试计划，包括测试时间表、确保测试成功的措施、测试要素（测试时间、客户限制等）、消费者保护和风险评估措施以及退出计划。金融科技企业进入监管沙盘进行测试的流程如下图所示：

持牌金融机构（或向其提供外包服务的技术企业）主要关注推出创新产品后如何遵守法规，希望评估 FCA 采取执法行动的风险。FCA 将在监管沙盘中给予以下两个方面的帮助：一是个别指导（Individual Guidance， IG）企业，解释适用其创新活动的法规，不对按指导进行的经营业务采取执法行动。如企业达不到 FCA 要求但满足豁免要求，FCA 可在法律豁免权内提供暂时性豁免或修改特定法规。二是对进入测试的产品和服务给出不采取执法行动保证（No enforcement action letters， NALs），有效期为保证发出日到测试完成或关闭。

非持牌企业可以利用沙盘了解消费者对产品/服务的需求，评估可能对消费者构成的重大风险，为申请牌照做好准备。在满足相关要求后，FCA 将允许非持牌企业测试其创新产品和服务，即获得“有限授权”。有限授权不代替正常的金融准入程序，也不是获得准入牌照的捷径。

金融消费者可以利用沙盘程序消除金融消费风险，保护其权益，享受多样、 价廉的金融产品和服务。只有消费者知晓潜在风险及可获得的补偿并同意参加测试，企业才能对消费者测试其创新产品。FCA会根据具体情况做出信息披露、保护和补偿。消费者仍拥有其他合法权利，如向企业投诉，寻求金融申诉服务 （Financial Ombudsman Services， FOS），若企业倒闭可根据金融服务补偿计划 （Financial Services Compensation Scheme， FSCS）获得补偿。

沙盘制度中需要特别注意的是，进行沙盘测试的企业须补偿消费者的损失 （包括投资损失），并证明有足够的资本进行补偿。FCA不采取执法行动也不免除企业对消费者的责任。

利用监管科技 提高合规效率

为满足金融危机后更为严格的监管要求，FCA 鼓励金融机构（而不是监管机构）创新科技手段以降低合规成本——监管科技（Regtech）正在由此催生。目前看，主要包括以下领域：

一是鼓励、培育和资助科技金融和金融服务公司利用新技术加速达到监管要求。如云平台和云技术为金融科技企业和监管机构提供了更加灵活、成本更低的选择。

二是采用实时、系统嵌入式合规/风险评估工具等创新技术对金融犯罪风险、反洗钱、客户分析和行为风险进行监测，提高金融服务企业的运营效率与效益。

三是利用大数据技术和软件集成工具降低企业合规成本。大数据技术可简化数据收集整理过程，将现有会计和合规的软件接入监管报告系统可减少人工数据输入，都可以降低企业向监管机构提供数据的成本，提高监管报告准确性。

四是利用可视化自动回复工具为金融科技企业提供更有效、高效、便利的监管建议和指导，帮助企业更好地了解监管法规和合规责任。

英国央行提出五大支持方向

英格兰银行行长 Mark Carney 在2016年6月的一次演讲8中提出，英国央行正在积极研究创新金融科技将如何支持其实现政策目标，同时英国银行正从五个方面帮助金融科技的发展。

一是拓宽英国中央银行资金对非银行支付服务商（non-bank Payments Service Providers， PSPs）的支持渠道。英国在一直在小额实时结算系统上处于领先地位，其代表是2008年投入使用的快速支付系统（Faster Payments，FPS）。过去，为了参与英格兰银行的RTGS，1000多个PSP必须通过4家指定的机构间接接入。下一步，英格兰银行将允许这些非银行支付服务商直接接入这一快速支付系统。相应的，监管部门（FCA和HMRC）将加强这方面的监管。英格兰银行还将制定措施激励PSP保留隔夜资金以支持其支付业务。

二是将向新型的批发性证券清算业务开放中央银行资金支持渠道。为应对证券清算链条长带来的“交易迅速、清算滞后”的问题，金融体系需要准备大量资金，同时还要承担较大风险。英格兰银行鼓励利用金融科技（特别是分布式账簿技术）来简化清算流程。

三是将探索使用分布式账簿（Distributed Ledger，DL） 技术在中央银行核心业务中的使用，包括实时清算系统（RTGS）的运行。

四、英国央行发起了金融科技加速器（FinTech Accelerator）项目。这个项目通过与金融科技企业的合作，促进央行更好地完成其政策目标。英国央行还会考虑成为其第一个客户。通过加强中央银行与金融科技公司的联系网络，使参与各方都能获益。

五、英格兰银行正在建立一个允许金融机构有序倒闭的体制，用更好的退出机制带来更好的准入管理。

建立中国互联网金融创新“孵化器”和“安全网”

中国互联网金融规模庞大、发展迅速，取得的成功全球瞩目，暴露出的风险也不容小觑。互联网金融在提高金融服务效率，降低交易成本，满足多元化投融资需求，提升金融服务普惠性和覆盖面等方面，发挥了积极作用。

下一步发展需要平衡创新和风险，把握监管力度方面可借鉴有关国家的经验，尝试建立互联网金融监管沙盘。

一是发展有利于金融科技创新融合的“双创”基地。国务院提出推进大众创业、万众创新，是促进社会纵向流动、公平正义的重大举措。金融融合科技创新，正是符合“双创”精神的、推动经济结构调整、稳增长、扩就业的体制机制改革。应引导和鼓励已有和新建的“双创”基地与各类金融科技风险投资相结合，与金融机构、研究机构的金融产品创新相结合，与监管机构的监管创新相结合。

二是创建行业型和区域型两类监管沙盘。与英国、澳大利亚等国的监管实践不同，中国目前对于互联网金融采取多头监管的方式，可考虑由影响力较强的互联网金融行业自律组织（如中国互联网金融协会）或符合试点条件的地方性金融管理部门牵头建立监管沙盘，邀请相关企业、消费者、学术界共同参与，供申请使用沙盘的企业对新的解决方案进行测试，为企业提供完善产品和服务的可靠依据，防范潜在金融风险。

三是建立保护消费者权益的测试制度。以金融消费者权益保护和金融稳定维护为前提，以《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》为标准，以健全的申请、使用制度为基础，行业虚拟沙盘可接纳多种互联网金融企业，而不必拘泥于其行业类型，充分发挥行业自律组织平台和地方金融管理部门的作用，以更加全面的视角观察整个行业的发展。及时将沙盘测试数据反馈监管机构，加强风险预警，形成鼓励创新与风险防范的良性关系，促进互联网金融行业健康发展。

四是发挥政府采购对金融科技产品的支持作用。按照完善促进中小企业发展的政府采购政策为改革方向，建议财政部门安排专门采购资金，支持中央金融监管部门采购、定制监管科技项目，提升综合监管能力。可在小额贷款公司省级监管平台建设、民间融资监测等方面，鼓励有关部门与有积极性的地方政府开展合作。

五是建立包容性的监管思路和支持政策。初创型创新企业最具活力、潜力巨大，但也最易夭折，往往达不到进入沙盘测试的条件。可建立沙盘统计数据交流和信息共享机制，将沙盘测试结论尽可能向不能进入测试的企业提供参考。

作者供职于中国人民银行金融研究所、中国人民银行兰州中支。本文观点不代表作者所在单位。