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美国农业政策支持水平及改革走向

华尔街金融危机后美国经济持续复苏，实际GDP增长率从2009年的-3.53%上升到2012年的2.16%，劳动力市场呈现缓慢恢复趋势，整体物价水平温和上涨。尽管美国农业产值占GDP的比例较低，但是农业不仅对其国内经济发挥重要作用，而且在世界农业中也占有举足轻重的地位。2011年美国农业增加值仅占GDP的1.2%，但农业产值高达3723亿美元，农产品出口额为1448亿美元，居世界首位。由于美国既是世界上最重要的农产品生产国之一，也是世界最大的农产品出口国，因此美国农业政策的调整和支持水平的变化将对世界农业发展产生深远影响，未来农业政策改革的取向也倍受各国关注。

中国有不少学者对美国农业政策进行了研究，主要分析美国农业政策演变(王鹏等，2010；西爱琴，2010；王世群，2013)、现行补贴措施及其影响和启示(王维芳，2008；胡国珠等，2009；刘彦博，2013)、政策改革的趋势(彭超，2012)以及美国农业政策的国际比较(徐婉迪，2011)。还有学者分别从金融支持政策、科技研发推广模式、信息服务、农业保险等层面研究美国农业政策措施及其借鉴(余学军，2012；王丽等，2013；于洋，2012)。这些研究大多数是对农业政策的形成和影响进行理论分析，目前还需要对美国农业支持水平的量化研究以及政策改革新动向的分析。因此，基于OECD的指标衡量美国农业支持水平和结构，分析农业支持政策体系以及政策改革，借鉴美国农业支持的成功经验，对于完善中国农业政策、提高农业支持水平具有重要现实意义。

美国历来重视对农业的政策支持。从1933年第一个农场法案《农业调整法》实施以来，美国通过不断完善立法对农业进行保护和支持，实现增加农民收入、稳定粮食供应，为农业提供安全保障的政策目标。为了解决农产品过剩，1933年到二次世纪大战结束期间，美国农业政策主要以价格支持和产量限制为主。1956年农业法提出建立土地银行，通过变动生产用地调整农产品供给。20世纪60年代到80年代美国减少了对农产品的财政补贴，开始注重农村发展和环境保护。20世纪80年代里根政府制定了《1985年食品保障法》，减少对农业的干预，降低政府对农业的补贴，制定土地储备保护计划。1996年农业法进一步推进市场化进程，提出用基于历史产量的直接补贴代替价格支持和供给控制项目。21世纪初期国际农产品价格下跌、国内财政盈余使美国强化和完善了农业支持政策，2002年和2008年农业法案不仅实行直接支付、反周期支付和收入补贴政策以及信贷和风险管理措施，而且加强对水资源和土地的管理，采取促进农村经济和社会发展的举措。

1.美国农业支持水平

基于经济合作与发展组织(OECD)开发的农业支持水平测算方法，本文运用农业支持总量(TSE)及其占GDP的比例(%TSE)、生产者支持估计值(PSE)及其占农场总收入的比率(%PSE)、消费者支持估计值(CSE)和一般服务支持估计值(GSSE)等指标衡量美国的农业补贴水平及农业支持结构。

1.1美国农业支持水平和特点

美国对农业的支持总量呈上升趋势，尽管支持总量占GDP的比例不足1%，但是农业支持的相对强度高于欧盟和中国。农业支持总量(TSE)衡量从纳税人和消费者转移到农业的所有价值，是生产者支持估计值(PSE)、一般服务支持估计值(GSSE)和纳税人对农产品消费者的转移支付之和。美国农业支持总量增加主要原因在于政府逐渐加强对农业研发、产品促销、基础设施和质量控制等一般服务支持力度。进入21世纪，2000年美国TSE为923.99亿美元。2008年TSE突破千亿美元后，近五年快速上涨，2012年达到1563.56亿美元，年均增长8.35%(见图1)。对农业一般性服务支出的提高是导致农业支持总量上升的主要原因。这些政策对农产品价格和农业生产的影响较低，是世界贸易组织规则允许实行的农业政策。除了个别年份(2007年)外，2000—2012年一般服务支持估计值(GSSE)逐年上升，2012年GSSE高达814.46亿美元，比2000年增长2.64倍。2000—2012年美国TSE占国内生产总值的比例均低于1%，其中2010—2012年占GDP的平均比例为0.97%。但是，从农业支持的相对强度看，美国对农业的支持高于欧盟和中国。如果用%TSE/农业占GDP的比例来衡量农业支持的相对强度，2011年美国农业支持强度为0.83，欧盟为0.41，中国为0.20。

政府对农业生产者的补贴呈现下降的态势，近几年农产品价格上涨使这一趋势更加明显，美国对农业生产的支持远低于OECD的平均水平，由此降低了农业政策对农产品生产和价格的干预程度。生产者支持估计值(PSE)是消费者和纳税人转移给生产者的货币价值。2000—2012年政府对生产者的补贴逐渐减少，2000年PSE达522.78亿美元，占农场总收入的比例(%PSE)为23.29%，2006年PSE减少到305亿美元，%PSE降低到11.23%。2010—2012年生产者支持平均估计值进一步下降到299.13亿美元(见图1)，占农场总收入的平均比率(%PSE)为8%，比同期OECD和欧盟平均%PSE低11%，不足OECD国家和欧盟对农业生产补贴水平的1/2。与其他发达国家比较，美国%PSE比加拿大少7%，比日本低46%。由于美国的反周期支付、贷款差额支付等农业支持政策与价格变化密切相关，近几年农产品价格的上涨降低了政府预算支出和市场价格支持，因此对生产者的补贴出现明显下降。

美国农业政策对农产品消费者的影响，由21世纪初向消费者隐性征税转变为逐渐提高对消费者的补贴。OECD用消费者支持估计值(CSE)衡量转移给农产品消费者的货币价值。2000年美国CSE为-4.86亿美元，2002年由向农产品消费者征税变成向其提供补贴，CSE首次为正数，达到38.23亿美元。此后除个别年份外(2007年)，政府对农产品消费者补贴金额逐年增加，2012年CSE高达409.58亿美元，比2002年增长了9.71倍(见图1)。

1.2美国农业支持结构和特点

1.2.1生产者支持估计值结构和特点。

按照OECD的分类标准，美国生产者支持估计值(PSE)分为基于产品产出的支持、基于投入使用的支持、基于生产所需的现期种植面积/牲畜数量/收入/收益的支持、基于非生产所需的非现期种植面积/牲畜数量/收入/收益的支持、基于非商品标准的转移支付五类。21世纪以来美国财政对基于产出的支持大量减少，对基于农业投入的补贴和基于生产所需的现期种植面积/牲畜数量/收入/收益的支持上升，而非生产所需的现期种植面积/牲畜数量/收入/收益的支持和非商品标准支持基本保持稳定(见图2)。其中基于产品产出的平均补贴从2000—2002年的238.14亿美元减少到2010—2012年的37.05亿美元，同期占PSE的平均比例由49.14%下降到12.43%，表明农业政策对生产的干预程度逐渐减少；在基于产出的补贴中，对农产品的平均市场价格支持(MPS)从2000—2002年的166.33亿美元大幅度减少到2010—2012年的33.82亿美元，同期占PSE的平均比例由34.74%下降到11.30%；基于投入使用的补贴从2000—2002年的75.64亿美元上升到2010—2012年的98.69亿美元，同期占PSE的平均比例由16.02%提高到33.05%。但是在基于投入使用的支持中，对生产扭曲程度高的非约束可变投入支持略有下降，2010—2012年基于非约束可变投入的平均补贴达26.98亿美元，比2000—2002年的平均补贴量减少2.25亿美元；对生产所需的现期种植面积/牲畜数量/收入/收益的支持由2000—2002年的56.55亿美元上升到2010—2012年的78.40亿美元，同期占PSE的平均比例由12.16%提高到26.05%。政府对基于非生产所需的非现期种植面积/牲畜数量/收入/收益支持和基于非商品标准的补贴波动较小。

图1.2000—2012年美国农业支持水平

图2.2000—2012年生产者支持估计值的构成

在农产品生产支持中，美国重点对乳品、糖以及玉米、小麦、大豆等大宗粮食作物生产实行补贴。2010—2012对牛奶和糖的年均补贴总额分别为16.01亿美元和11.57亿美元，分别占单一产品生产补贴总额的18.24%和11.60%；同期玉米生产的平均补贴额高达24.21亿美元，占农产品生产补贴的24.26%；对小麦、大豆的年均补贴总额分别为10.05亿美元和13.65亿美元，分别占单一农产品补贴总额的10.07%和13.68%。

1.2.2一般服务支持估计值结构和特点

美国重视对农业一般性服务的支持。在一般性服务中，对农产品营销的补贴额最高，其后依次是基础设施、研发和检验服务。2010—2012年用于营销和促销的平均支出达659.16亿美元，占一般服务平均支持量的88.74%，农村基础设施支出为28.97亿美元，占3.90%，农业研究和开发年均支出为24.33亿美元，占3.28%，公共储备支持为866.67万美元。

1.3农产品市场开放程度

美国农产品市场开放程度提高。2000—2012年生产者名义保护系数(NPC)和消费者名义保护系数呈下降趋势，近三年国内生产价格与农产品消费价格略高于世界市场价格(见图3)。2010—2012年平均生产者NPC为1.01，表明国内农产品生产价格比国际市场价格高1%，低于2000—2002年的平均值1.13；近三年平均消费者保护系数为的1.02，即国内消费者购买农产品的价格比国际市场价格高2%，低于2000—2002年的平均值1.11。政府降低了对农产品贸易和价格的保护程度。

图3.2000—2012年生产者NPC和消费者NPC

2.美国农业支持政策体系

2008年食品、环境保护和能源法为2008—2012年美国农业政策的实施提供了基本的法律依据和框架。2013年美国国会和白宫农业委员会分别提出不同版本的农业法案，尽管两套法案在削减食品券政策、直接支付和环保政策的预算支出等方面形成共识，但是对如何构建农业安全体系和各项政策的适用标准上存在分歧，因此在无法协调两套法案的情况下，美国政府未出台新农业法。2013年初国会通过了美国税收削减法案(AmericanTax-payerReliefAct，ATRA)，该财政法案中的农业政策基本延续了2008年农业法的规定，成为新农业法出台前的过渡性文件。

美国以成熟的市场体系和发达的现代农业为依托，形成了覆盖范围广泛和日臻完备的农业支持政策体系。农业支持政策主要包括农产品的价格和收入支持、农业保险、国内食品援助、环境保护政策和贸易政策等措施。

2.1价格和收入支持政策

2.1.1直接支付

直接支付是与农产品生产、价格不挂钩的补贴政策。生产小麦、玉米、大麦、高粱、燕麦、高地棉、大米产品的农户获得以历史种植面积和历史单产为基础的补贴资金。直接支付额是支付面积、单产和农产品的支付率的乘积。2008年农业法规定，支付面积为基期面积(1998—2001年平均种植面积)的85%，支付单产使用1996年确定的单产水平，农产品支付率由政府根据不同的农产品而制定。小麦、玉米、大麦、大米的直接支付率分别为0.52美元/蒲式耳、0.35美元/蒲式耳、0.24美元/蒲式耳、2.35美元/百磅，花生、大豆的支付率为36美元/吨、0.44美元/蒲式耳。由于按照历史种植面积和单产进行补贴，因此直接支付金额基本稳定，每年约为50亿美元。

2.1.2反周期支付

反周期支付是以当期价格和历史产量为基础的补贴。对于小麦、玉米、水稻、豆类和花生、大豆等油料作物，反周期支付的补贴总额是单位农产品反周期支付额、支付面积和支付单产的乘积。其中支付面积按照1998—2001年的平均值计算。单位农产品的反周期支付额由该农产品的目标价格与有效价格的差额决定。目标价格由政府制定，2008年美国提高了大部分农产品的目标价格。农产品的有效价格是该农产品销售年度12个月的全国平均市场价格或全国平均贷款率(取二者数值较大者)与农产品的直接支付率之和。当农产品的有效价格低于目标价格时，农户获得政府提供的反周期补贴。2008年还实行了灵活耕种试点项目，使反周期补贴的商品范围进一步扩大到部分蔬菜。由于近几年农产品价格的上涨使大部分反周期支付范围内的产品价格高于目标价格，因此反周期补贴额出现下降的趋势，补贴额从2005年的48亿美元的峰值下降到2010年的1700万美元。

2.1.3营销支持贷款和贷款差额支付

营销支持贷款和贷款差额支付是政府为农产品提供的价格支持措施。参与营销支持贷款和贷款差额支付计划的农民，可以用未来生产的农作物作为抵押，按照政府规定的贷款率申请贷款。在农作物收获后，如果市场价格高于贷款率，农民可以按照市场价格销售农产品，还本付息并获得利润；如果市场价格低于贷款率，农户可以将抵押的农产品交给农产品信贷公司，也可以在销售农产品后，按照低于贷款率的市场价格偿还政府的贷款，还可以归还贷款并获得贷款率和市场价格之间的差额。农产品市场价格与贷款率之间的差额是政府承担的损失，也是政府向农民提供的补贴。贷款率实质上是农产品的最低保护价，在市场价格波动的情况下，起到稳定农民收入的作用。

与2002年农业法比较，2008年农业法不仅提高了一些产品的贷款率，而且扩大了营销贷款适用的农产品范围。2010—2012年提高了小麦、分级羊毛、蜂蜜、小扁豆的贷款率，并将大鹰嘴豆纳入贷款差额支付的补贴范围。与反周期补贴类似，近几年农产品价格上升使用于营销支持贷款和贷款差额支付的财政支出减少，2011年该项补贴仅为100万美元，只有羊毛一种产品符合补贴条件。

2.1.4平均农作物收入选择补贴

平均农作物收入选择补贴(ACRE)是2008年农业法制定的一项新的农产品收入支持政策。农户可以在反周期支付和平均农作物收入项目中间选择其中一项。同时作为参加ACRE计划的机会成本，农户的直接支付减少20%，营销支持贷款率下降30%。近几年美国参加平均农作物收入选择补贴计划的农户没有显著增加，与<span style