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美国蔬菜产业的扶持政策

一  美国蔬菜产业的基本情况

1.蔬菜生产情况

2000-2010年期间，美国的蔬菜作物年平均收入为174亿美元，占农业收入的14%。其中，土豆年销售额为28亿美元，居第一位，莴苣年销售额为20.1亿美元，西红柿年销售额为20亿美元，蘑菇年销售额为9.2亿美元，洋葱年销售额为8.5亿美元。根据2007年美国农业普查数据[1]，美国每个州都种植蔬菜，其中加州最多，播种面积为120万英亩，占美国蔬菜总面积的25%，蔬菜产量的60%；怀俄明州最少，播种面积仅为952英亩。

在美国，蔬菜种植主要以小农场为主，少于15英亩的农场占全部蔬菜农场的四分之三；平均蔬菜销售额超过50万美元的大农场，虽然仅占蔬菜农场总数的9%，但它们提供了全美国蔬菜供应量的90%。

2.蔬菜消费情况

按照美国农业部的统计，2010年，美国人蔬菜消费支出占其食物消费支出的17%；折算成新鲜蔬菜的消费量，人均蔬菜消费量为440磅，其中土豆占总消费量的30%，居第一位，其后依次为西红柿、莴苣、甜玉米和洋葱。

3.蔬菜的进出口情况

2010年，美国的蔬菜约11%用于出口(包括商业销售和联邦食物援助)，其中将有近一半被出口到加拿大，其次是出口到日本、墨西哥、台湾和韩国。美国蔬菜出口收入占农产品出口总收入的18%。2010年，美国进口的蔬菜占国内消费量的16%，有将近一半自墨西哥进口，其次为自加拿大、中国、秘鲁和危地马拉进口。在进口的蔬菜品种中，西兰花量最大，占美国西兰花消费量的90%，其次为西红柿，占美国西红柿消费量的44%。

二  美国扶持蔬菜产业的政策

美国是世界上重要的蔬菜生产和出口国。为了稳定蔬菜价格，保障蔬菜供给，提高蔬菜产业的国际竞争力，美国采取了一系列的蔬菜产业扶持政策。

1.灾害援助政策

在美国，对于没有购买作物商业保险或没有列入联邦农作物保险计划项目的蔬菜种植者，可以享受《非保险农作物灾害援助项目(Non-insured Crop Assistance Program)》的资金扶持[2]。该项目由联邦农业保险改革法授权于1994年出台，由美国农业部农场服务局(Farm Service Agency)具体实施操作，其主旨是为农业保险项目之外的农作物提供最低程度的风险保障。一旦由于自然灾害原因导致农作物的损失超过50%或者播种面积减少超过35%，受灾农场主即可获得《非保险农作物灾害援助项目》的赔偿。在美国，由于很多蔬菜品种没有被列入联邦农作物保险计划项目，所以对于很多蔬菜种植者来说，在遇到重大灾害时，《非保险农作物灾害援助项目》是蔬菜种植者能得到的最主要的救经途径。

在发生特殊自然灾害时，美国还会制定专门的灾害援助政策。如2004年佛罗里达州发生的飓风使园艺产业受到了严重的损失，美国国会为此颁布了《佛罗里达飓风援助项目(Florida Hurricane Assistance Programs)》。该项目包括三个方案：即佛罗里达州柑橘受灾扶持计划、佛罗里达州苗圃作物受灾扶持计划和佛罗里达州蔬菜和水果受灾扶持计划。尽管各项目扶持资金的数额有所不同，但平均计算下来，每个生产者获得了超过8万美元的资金，为挽救佛罗里达州因飓风而受损的园艺作物产业和保护生产者的利益发挥了积极作用。

在美国，对于木本蔬菜还可以获得《树木援助项目(Tree Assistance Program)》的扶持，即当自然灾害导致木本蔬菜生产遭受损失时，生产者可以获得相应的资金扶持。该扶持资金数额相当于树木生长旺盛期的产值与受灾后产值的差额。

2.联邦农作物保险

联邦农作物保险由农业部风险管理局负责组织实施。该保险的作用是提供多项措施以保障作物的收获量或弥补因作物减量而导致的经济收益损失。在这方面，不同的保险可提供不同的保障，传统上有所谓的收获量保险(yield insurance)，如多重灾害作物保险(Multiple Peril Crop Insurance)，可针对因干旱、洪水、霜害、病虫害以及其它农场主无法控制的自然灾害所引起的作物减量给予补偿。目前，在美国，收益保险(revenue insurance)更受到关注，它包括所得保障(Income Protection)、作物收益保障(Crop Revenue Coverage)、收益确认(Revenue Assurance)、群体风险所得保障(Group Risk Income Protection)、调整毛收益(Adjusted Gross Revenue)，等等。收获量保险重于“量”的保障，收益保险则强调“价”的稳定。

联邦农作物保险主要针对粮食作物，目前只有一部分地区的蔬菜品种被列入其中，包括白菜、辣椒、玉米、西红柿等12个蔬菜品种。2006年以后，农业部风险管理局一直致力于联邦农作物保险项目的改革，以使更多的蔬菜品种可以被纳入其中。

3.国内供膳商品采购计划

国内供膳商品采购计划(Commodity Procurement for Domestic Feeding Programs)，即由美国农业部市场服务局(Agricultural Marketing Service)购买美国市场上的大量高质量食品，这些食品被用于国立学校的午餐、早餐、夏季冷饮、老年人营养计划以及突发事件的食品援助等。该计划的初衷之一是消除国内产品的供给过剩，保持产品有一个较高的价格，以维护生产者的利益。

目前，美国蔬菜过剩产量的三分之二由农业部市场服务局收购，其中蔬菜和水果占国内食物采购量的绝大部分。如在2008年，市场服务局采购了3.55亿美元的12.4亿磅的水果和蔬菜。2010年，该采购量增加至20亿磅，价值增加到4.47亿美元。

4.制定市场销售规范

蔬菜市场销售规范是在农场服务局的监督管理下，由蔬菜加工商和种植业代表组成的委员会制定和管理，目的是为了维护蔬菜销售的秩序，防范市场风险[3]。目前，美国共制订了34项国家级的蔬菜市场销售规范，每一项蔬菜市场销售规范都包含各种约束机制，包括产品质量标准、产品流通方式、产品包装、商品存储设施标准、市场预测及广告发布等内容。目前，在蔬菜市场销售规范框架下的年蔬菜交易额已经超过110亿美元。

5.国家研究和推广项目

国家研究和推广项目(National Research and Promotion Programs)主要致力于促进特色农产品的生产和扩大其国际国内市场。该项目由联邦立法机关授权，由农业部长提名和任命项目委员会成员，成员主要包括生产者、运销商、加工商、进口商等经营主体和消费者、政府管理者等作为成员。该项目委员会在农场服务局管理下从事作物的生产研究、技术推广、市场调研和新产品开发等活动。

目前，国家研究和推广项目共有13个，其中涉及到蔬菜的有两个：第一个是蘑菇，由每年交易额超过50万磅鲜蘑的生产者或进口商向项目委员会交纳经费，经费交纳标准为0.005美分/每磅，该笔收入每年为300多万美元，蘑菇国家研究和推广项目理事会负责管理该笔经费，其用途主要用于蘑菇的种植技术研究和市场推广；第二个是马铃薯，国家马铃薯促进委员会成立于1972年，经费来自于种植面积超过5英亩的生产者和所有马铃薯进口商和加工商，其按照每英担马铃薯3美分的标准交纳经费。该委员会年收入约1700万美元，该笔经费主要用于马铃薯种植技术的研究和产品的海外推广。

6.水果和蔬菜的试验计划

2002年，美国《农场安全和农村投资法案》授权美国农业部开始水果和蔬菜的试验计划(Nutrition and the Fruit and Vegetable Pilot Program)[4]。该计划投资600万美元，旨在促进儿童的水果和蔬菜消费。该计划为印第安纳州、爱荷华州、密歇根州、俄亥俄州和新墨西哥州的107所小学和25所中学提供免费的干鲜水果和新鲜蔬菜。2008年出台的一个农业法案将其变成永久性方案，而且推行到美国所有的州。预计到2012年，将有300万学生受益于该计划。目前，该计划由美国农业部食品和营养服务局(Food and Nutrition Service)管理。

7.特种作物竞争法

2004年12月，美国开始实行《特种作物竞争法(Specialty Crops Competitiveness Act)》，实行该法的目的在于促进特种作物的生产和提高其全球竞争力。这些作物包括蔬菜、水果和苗圃作物。实行该法需年均投入540万美元，动用该笔资金须经农业部长的批准，其中80%的资金须用于各州农业主管部门进行的特种作物项目规划的编制和执行；10%的资金用于《特种作物竞争法》规定的特种作物的技术援助计划(Technical Assistance for Specialty Crops Program)。其目的是帮助出口商支付动植物检疫费用和应对其它技术性壁垒，以扩展和保护美国特种作物拥有的国际市场份额。

三  结论与启示

1.正确处理农业政策和农业立法的关系

我国对农业的扶持主要以行政政策形式出台[5]，存在的最大问题是政策的随意性大，稳定性差。由于体制性原因，农业立法往往成为政策的翻版，导致原本属于政策的原则性和灵活性被直接带入立法条文之中，并因此导致农业立法缺乏严格的规定性和可操作性。因此，应借鉴美国的相关经验，明确农业的总政策、农业立法和农业具体行政政策三者的关系。

2.制定综合性的农业政策

我国出台的农业政策时常呈现解决了一个问题又加重了另外一个问题的状况。如对粮食的综合性补贴，却导致了化肥、农药使用量的增加，污染了农业环境。当前各地区普遍实行的“粮田改菜田”的做法，对将来的粮食安全会造成影响，而且原有土地上的粮食补贴如何处理也是亟待解决的问题。美国没有专门的蔬菜政策，而是与其他作物一起共同出台相关政策，有效地解决了不同农产品之间的政策竞争关系。此点值得我们做深入的研究。

3.农业政策的制定应吸引各方主体的参与

我国农业政策的制定主要依赖政府官员和知识精英，一线的农业生产和经营者的参与机会较少，这导致了农业政策与现实需求不一致的现象，并容易受到利益集团的左右。美国制定蔬菜政策时，让生产者、经销商、加工商和进口商都有机会参与，并承担相应的权利和义务。这种做法值得我们予以借鉴。